歐洲經驗：ECFA公投與台灣主權

羅致政
(東吳大學政治系主任)

所謂「直接民主」，即是人們可以直接參與政治上的決策，而在當前，公民投票已成為直接民主的一種最普遍形式。在人類歷史上，從來沒有過像現在這樣，有那麼多的國家、那麼多的人，可以透過投票的方式來決定那麼多的實質公共議題。毫無疑問的，公民參與已成為永續民主治理的重要關鍵。然而，對於攸關台灣人民未來的ECFA，國民黨不僅反對人民以公投的方式來對此做出決定，更提出了一些似是而非甚至是故意誤導的論點，完全違逆公投已成為全球民主化的潮流與趨勢。
經濟部長尹啟銘曾公開表示，目前全世界已經簽署的200多個自由貿易協定(FTA)，全都沒有以公投決定的前例，最主要就是此一協定根本不涉及主權問題。此一謊言當然很輕易就被戳破，因為在2007年10月，台灣當時的邦交國哥斯大黎加，即以公投方式決定了該國與美國簽訂的自由貿易協定。而所謂「因為不涉及主權問題」故無需公投的說法，更是禁不起事實檢驗的無稽之談，各類公投議題在國際社會的普遍實踐，即是對馬政府說法的當頭棒喝。
很清楚地，具有強烈威權性格的國民黨及馬英九，長久以來把直接民主與公民投票視為洪水猛獸，甚至動輒貼上民粹主義的負面標籤。然而檢視人類歷史的發展，直接民主已逐漸成為代議政治下的重要一環。《表一》是1793年以來，世界各國舉辦全國性公投數目的統計，累積至2007年底為止，國際社會已舉辦過1430場的全國性公民投票，更不用說那些地方型的公民投票。在這當中，歐洲的國家舉辦了882場的公投，佔全世界公投數目的一半以上。值得注意的是，自1970年代以降，公民投票運動在世界各地都出現突飛猛進的成長，此顯示出公投民主已成為全球民主深化的重要途徑。

表一：全國性公投在國際社會的實踐 (1793-2007)

時間 歐洲 亞洲 美國 大洋洲 非洲 總計 平均
(個/年)
1793-1900 58 0 3 0 0 61 0.6
1901-1910 14 0 0 4 0 18 1.8
1911-1920 21 0 3 5 0 29 2.9
1921-1930 36 1 2 6 0 45 4.5
1931-1940 40 0 7 6 0 53 5.3
1941-1950 36 2 3 11 0 52 5.2
1951-1960 38 13 3 5 9 68 6.8
1961-1970 44 22 4 7 19 96 9.6
1971-1980 116 50 8 14 34 222 22.2
1981-1990 129 30 12 7 22 200 20.0
1991-2000 235 24 76 15 35 385 38.5
2001-2007 115 17 24 16 29 201 28.5
總計 882 159 145 96 148 1,430 6.7
(%) 61.7 11.2 10.1 6.8 10.2 100

以公投經驗最為豐富的歐洲為例，公投的議題可以說是玲瑯滿目，除了涉及主權及憲政架構等議題會透過公投方式來議決之外，許多重大或爭議性的政策議題也經常透過公投的手段，來尋求全民的共同決定。在歐洲的整合經驗當中，至少有十九個國家各自進行多次針對不同的經濟整合議題的公投，絕非陸委會說帖中說的，國際上「幾乎」沒有公投來決定經濟整合的作法。在今年2月，瑞士即以公投的方式議決與歐盟整合的相關規範(人員自由往來)，而過去幾年來，不少東歐前社會主義國家，也紛紛採取公投的方式，決定加入歐盟的重大政策。事實上，公投做為決定經濟整合的民主手段，不只是歐洲國家專利，在其它地區也有不少具體的實踐。
為何各國政府會採取公投的方式，來決定重要的公共議題?要知道，公投的核心價值即在於民主參與，讓公民得以參與重大公共政策之制定，因此公投的推動既有程序上的價值，也有結果上的價值。簡言之，公投的程序價值在於強調人民參與的直接民主，透過對公共議題開放討論與多元表達，提升民主品質與深化民主內涵；而公投的結果價值，即是在於能提升公共決策的正當性，讓社會更加穩定。換言之，公投不能僅被視為公共決策的手段，更可被視為民主本身的一環。
以公投決定ECFA，更有助於創造一個「共識社會」(consensus society)的建立，這對於藍綠對立嚴重以及貧富差距劇烈的台灣社會而已，公投的價值更加的凸顯。以公投幾乎已成為生活一部份的瑞士來說，公投絕對是其能由多數民主(majority democracy)轉化為共識民主(consensus democracy)的重要原因，也是瑞士社會在族群多元情況下，能夠維持和諧穩定的重要基礎。正因為公投的一些必要門檻，少數的權益保障更容易得到確保，而不是只仰靠議會席次下的權力角力。一個擁有多數直接民意表達支持的政策，絕對擁有更高的正當性與實踐的可能性。

此外，公投做為對外決策的因素，也有助於對外談判籌碼的提升，不少歐洲國家在公投歐盟憲章、歐盟條約或者是歐元區時，國內公投的制約不僅未必成為談判的包袱，甚至可以運用做為對外談判要價的利器。法國人民公投否決歐盟憲章的結果，也影響到了歐盟整合的進程與走向，這在有形無形當中也彰顯了法國的影響力與發言權。以此觀之，若馬政府能以正面態度看待公投的意義，那麼在與中國談判ECFA或經貿合作時，將有不少有利的籌碼與空間。ECFA公投是要做為馬政府的談判後盾或包袱?實際上取決於馬英九的一念之間。
現在更糟糕的是，國民黨不只反對ECFA公投的直接民主，甚至展現行政權獨裁的強硬態度，連間接民主的代議監督都想要拒絕接受。兩次江陳會的協議，不僅不用事前送到立法院審議，甚至還讓其在簽署後自動生效，現在的立法院連橡皮圖章都不如，因為連蓋章的機會都被剝奪了。以ECFA對台灣經貿與社會的影響程度與重要性而言，進行公民投票讓全民參與決策，絕對是一個正當性極高且必要性迫切的訴求。只有在全民監督、內容公開、過程透明、討論多元的情況下，ECFA的決策才能更為周延與正當。否則一個沒有人民直接且正式授權的ECFA，只會更造成社會不安與政治對立，使得台灣經濟發展的土壤更加的脆弱貧瘠。
歐盟的民主公投與整合經驗，絕對是在主權獨立的基礎上發展的。但讓人憂心的是，以現在兩岸的談判經驗來看，在中國對台強勢主導的政策框架下，馬英九政府不論是基於有意配合或者是錯誤政策，已造成台灣的主權與安全面臨「兩岸關係國內化」、「兩岸談判國共化」、「台灣海峽內海化」、「台灣國境內地化」、「國際空間內部化」、「國家安全空洞化」、「兩岸市場一中化」等空前危機。而中國當前的對台策略，在於推動「法理統一」的架構，並試圖在各個兩岸交流層面，形塑不易甚至無法逆轉的互動局面，為「事實統一」做好「水到渠成」的準備工作。若不能謹慎看待ECFA在中國對台戰略上的工具性，那麼ECFA不但無法成為台灣重返世界舞台的敲門磚，恐怕會成為台灣被中國統一的封棺釘。