從WTO談ECFA：臺灣經濟發展策略
「ECFA對臺灣之衝擊：生活、經濟、主權」論壇
顏慶章
2009年5月16日
壹、前 言
最近政府原曾宣示將與中國洽商「綜合經濟合作協定」(CECA)，馬總統則將之定調係締簽「經濟合作架構協議」(ECFA)。觀察近年國際上締簽自由貿易協定(Free Trade Agreement)的若干案例，確有在展開FTA談判前先行洽簽「架構協定」(Framework Agreement)者，分析其原因應可歸納為二，其一是成員國眾多且彼此差異較大，例如東協因多達十國，從而與中國、日本、韓國與印度均先簽訂架構協定，而納入談判議題，包括貨品貿易、服務貿易等項，並敘明各項議題的談判起迄時程等，隨後即相繼完成談判並簽訂協定暨其他具法律拘束力的文件。其二是相關成員國對談判議題雖尚未有展開的確切時程，惟期盼藉由架構協定的簽訂，來持續催化洽商FTA的情愫，例如澳洲、紐西蘭分別與中國所簽訂者是。總之，ECFA並非CECA必要的前置程序，它僅是成員國為推動FTA所設計的過渡協定而已。
準此，臺灣與中國擬洽簽的ECFA，應僅能包括納入談判的議題、談判起迄時程及所謂「提早收穫」(Early Harvest)的內涵等，而不可能同時具體完成有如FTA本質的各項談判。從而，ECFA迄今當然仍欠明晰輪廓，需要接續完成各項議題談判後，或各自簽訂協議匯集成FTA的實質內涵，或以FTA類似名義合併為單一文件而簽署。從而本文基於馬總統已予定調而「約定俗成」的緣故，爰以ECFA一詞，指稱臺灣與中國所可能建置FTA本質的經濟合作體系。換言之，其最後面貌無論係由單一或多項法律文件所形成，但均與WTO規範有關。
誠如上述，ECFA本質因屬WTO規範所通稱的FTA，成員國願意承諾「超WTO會員關係」的義務時，始有可能開啟FTA的談判。準此，臺灣與中國自二○○一年十一月同為WTO會員已逾七年，惟彼此尚未悉依WTO規範對待，亦即均刻意違反WTO若干義務，作為折衝籌碼或WTO爭端機制的待決課題。換言之，臺灣與中國尚處於「非完整WTO會員關係」的不爭事實，有無可能驟變為「超WTO會員關係」(WTO Plus)的經貿互動？例如截至二○○九年二月為止，以HS十位碼為統計基準，臺灣限制中國進口的農產品多達八百八十九項，占農產品總項數的39.55％，臺灣限制中國進口的工業產品亦有一千零八十九項，占工業產品總項數的12.7％。在項數如此多的既存歧視事實，比照其他WTO會員待遇自中國繳稅進口尚且不可得，如何驟變為可自中國免稅進口且無任何限制呢？
貳、「優惠差額」的幻與真
「東協加三合作」(ASEAN Plus Three Cooperation)倡議於一九九七年，亦即東協加上中國、日本及南韓在經濟、社會、政治與其他領域的合作方案。由於涉及諸多政治層面的盤算，致使十餘年來堪稱欠缺實質進展。惟「東協加三」卻已為國人多所引述，而我國經濟發展將邊緣化的論調，竟因眾口鑠金而仿若不容懷疑且毋須驗證的真理！稍加研究WTO與FTA者均可確認如此結論：攸關國家經濟發展的因素，原在於產業有無競爭力！如何持續或擴大競爭力，方屬國家經濟發展的關鍵。而WTO謀求全球貿易自由化的結果，雙邊或區域自由貿易區的效益必將隨之弱化。目前「杜哈回合」談判雖遭遇重大延宕，但未有任何WTO會員揚棄多邊機制的意念，從而「杜哈回合」終將完成，且非為最後的回合談判。多邊機制推動全球貿易自由化必將持續，這是我國出口貿易導向的最佳憑障。
上述自由貿易區成員國間的貿易競爭效益，取決於非成員國所適用WTO會員的關稅稅率差距，此稱之為「優惠差額」(Preferential Margins)。如下表所顯示東協自由貿易區、北美自由貿易區與歐盟的「優惠差額」，絕大多數貨品在東協自由貿易區的「優惠差額」，均小於北美自由貿易區與歐盟的「優惠差額」，則臺灣非為後二者的成員國，長年來無法享受彼等「優惠差額」的事實，我國經濟發展並未因之而邊緣化。何以如今面臨「優惠差額」偏小的東亞自由貿易區，若干人士竟高喊臺灣將遭致邊緣化，殊不知此項論述的立據何在？
單位：％
東協自由貿易區 北美自由貿易區 歐盟
礦產品(HS 25-27) 1.7 2.6 1.7
機械設備(HS 84) 1.5 1.9 2.5
電器設備(HS 85) 1.4 1.5 2.2
木材及紙製品 1.4 1.3 1.5
精密儀器 1.2 1.3 2.0
農業 41.0 29.7 30.9
輕工業 26.8 8.3 12.8
食品及飲料 21.8 26.4 25.8
紡織及成衣 7.3 7.6 7.8
運輸設備 4.6 2.8 8.6
陶製品 2.9 3.6 4.4
化學品 2.4 3.0 2.7
基本金屬 1.8 2.6 2.3
所有產品 7.4 5.5 7.2
註：tariff data for 2002
資料來源：Freedenberg and Paulmier(2005), table 3，摘自陳美菊，『東亞經貿分工及區域整合之研析』，「經濟研究」第七期，行政院經濟建設委員會出版，2007年4月3日。
參、亟待澄清的疑問
由於與中國洽簽ECFA涉及臺灣諸多層面的質疑與關切。本人僅就經濟層面指出，其攸關臺灣經濟發展策略的抉擇。政府為證明此一決策的正確，兼為澄清疑慮暨凝聚共識，政府宜舉證用以曉諭國人，臺灣未能加入「東亞自由貿易區」或未與中國簽訂ECFA的弊害，而下列兩項問題則重大關涉我國發展策略的評量：
(一)臺灣出口貨品適用東協加三進口稅率的實情為何？
倘以我國前一百大出口值產品為基準，檢視輸往東協加三各國所被課徵的關稅稅率。倘若所適用稅率已屬零稅率或極低稅率，且項數比重甚高，應可顯示我國所面臨貿易歧視效果極為微小。至於不屬此範疇的貨品，亦應檢視進口加工外銷而退稅的比率，以及我國貨品在各該市場競爭優勢因素，據以獲致具決策價值的論據。
(二)東協貨品貿易「優惠差額」利用率的實情為何？
由於東協加三的自由貿易區尚未成形，從而可先就東協成員國間貨品貿易「優惠差額」的利用率，推算對非成員國進口貨品的貿易歧視效果。由於享受「優惠差額」的進口案件，必須備具原產地證明文件，倘「優惠差額」相當微小，致使享受減稅利益有如雞肋，而原產地文件因申請程序將增加成本。進口業者在「惠不及費」的考量下，即有可能放棄優惠而逕依一般方式繳稅進口。從而此利用率倘有呈現偏低的事實，則何來對臺灣出口貨品有貿易歧視效果呢？
肆、貨銷中國轉口東協日韓的謬誤
國內有某位學者如此敘述：「我們認為要使臺灣能進入十加一或十加三，最好的方式就是與大陸及香港組成大中華自由貿易區，如此就可以立即打破臺灣被邊緣化的危機。只要臺灣的產品可以自由進入中國大陸，則就可以順利的轉口到東協十國與日韓。」此一敘述倘屬正確，自將重大增添臺灣與中國簽訂ECFA的經濟效益。惟事實並非如此，試想FTA或ECFA成員國間必須互惠開放市場，而為防杜非成員國的冒用情事，於是有原產地文件的嚴格要求。
由於此一論述涉及中國與東協的貿易運作，而審視構成彼等FTA實質內涵的「東協與中國自由貿易區原產地規則」(Rules of Origin for the ASEAN-China Free Trade Area)，其中極其綿密規定目的即在防杜冒用情事，從而何來可成為「只要臺灣的產品可以自由進入中國大陸，則就可以順利的轉口到東協十國與日韓」的方便之門？準此，該學者執此斷言：「二○一○大陸東協自由貿易區啟動，臺灣邊緣化的開始」，自屬頗欠嚴謹的論述！
伍、臺灣發展的憑藉
臺灣係出口導向經濟體的結構，為全體國人所共認。而臺灣善於運用出口競爭力，蓄積經濟成長動能與豐厚國民所得，亦為舉世艷羨「臺灣經濟奇蹟」的最主要緣由。惟近二十餘年來在「全球化」(globalization)的衝擊下，企業尋求全球佈局與政府納入國際化決策思維，已成為國人多所關注的課題。再加上中國的改革開放，連同豐沛勞動力與土地資源的誘引，乃能吸引大量外資到中國設廠生產並行銷全球。中國成功蛻變為世界製造工廠的事實，當然為我政府與企業所不容忽視。加上藉由相同語文的便利，臺灣企業乃前仆後繼地攜同資金與技術前往中國設廠。
簡言之，臺灣如何善用出口競爭力，攸關國家經濟的持續成長與人民所得的不斷增進。而臺灣企業藉由中國行銷全球的結構，亦為政府決策思維所不可或缺。準此，務實作法係我政府如何針對現有缺失，研擬策略而引導兩岸經貿關係的漸進正常化，亦即回歸等同WTO會員關係。惟如上述，臺灣與中國仍存在「非完整WTO會員關係」的不爭事實，倘視而不見如此巨大鴻溝，即興起「超WTO會員關係」的浪漫情愫，恐將難以構築可長可久的經濟合作關係。
於此有一著例殊值引述，即自一九九七年七月一日生效而逐年調降至零關稅的「資訊產品協定」(Information Technology Agreement，簡稱ITA)，迄至二○○八年底，已涵括七十一個會員逾全球百分之九十七的資訊產品貿易總值。根據WTO秘書處有關ITA十年成效統計：ITA產品占全球出口貿易的百分之十九(農產品僅占百分之八點四、汽車暨零組件則占百分之七點二)，金額由生效時的六千億美元，十年後大幅增加至一兆六千億美元，增幅較一般工業產品成長率高。而我國在此等零關稅產品極具競爭力，例如半導體零組件、液晶顯示器、機上盒、多功能事務機、面板與手機等，此即我國在全球貿易愈趨自由化的比較利益。加上WTO必將繼續發揮消除全球貿易障礙的平臺，如此情況下，臺灣大可自我設定發展策略，持續提升整體產業競爭力，而無須有任何的畏怯或驚懼！
陸、結 語
綜觀全球所有自由貿易協定或經濟整合的案例，成員國政府均須詳加審酌各行各業所面臨的利弊得失，乃可形成代表國家整體利益的談判策略。臺灣與中國洽簽ECFA，因涵蓋製造業、服務業與農業的廣大領域，並涉及企業家、消費者、白領或藍領工作者的交錯利益，從而需要兼籌並顧複雜甚至互為衝突的因素！從而政府宜在「兼聽則明」的情況下，尋覓出最佳的決策配套。
吾人須知臺灣與中國締簽ECFA涉及因素甚多，爰不宜匆促進行，亦不應作成結論再行補具理由。至於若干業界呼籲政府與中國締簽ECFA，原屬民主國家的常態，但此不足以構成政府決策的唯一憑藉。審慎詳實研究繼之以充分多元溝通，始能有效消除國人疑慮與形成談判策略，並可確保將來不至陷入窒礙難行的窘境。惟為全體國人所共見者，經濟部於本(五)月初尚且公開表示約須再一個月始能完成對ECFA的「個別研究」。從而我政府倘在「個別研究」尚未完成前，即一再宣示與中國洽簽ECFA的迫切與必要，無寧呈現令人難以理解的決策思維！
本人以逾三十年浸淫此一領域的研究心得暨我國駐WTO常任代表三年有餘的工作經驗，深感臺灣與中國甚至任何其他國家洽簽FTA，均屬攸關國家經濟發展的重大決策。而進行如此重大決策，理應藉由通盤研析相關因素，俾可衡酌評量出最佳的決策內涵。本人秉持知識份子的良心及無所偏執的自我要求，謹就臺灣擬與中國洽簽ECFA陳述管見如下：
一、就WTO的既有規範言：ECFA應須要求臺灣與中國互惠開放絕大部分貨品貿易與服務部門的市場，從而期望中國單方面給與優惠或恆久排除臺灣所有敏感的項目，將因違反WTO規範而不可依恃，我政府亦不宜將此期待列入談判目標。
二、就WTO的演進趨勢言：雙邊或區域自由貿易區的安排，並不能解決全球貿易所關注的事項，因此，藉由WTO多邊機制仍屬唯一的有效憑藉。「資訊產品協定」的簽訂及成功運作，係此一層面的最佳詮釋，而「杜哈回合」終將完成。亦即WTO持續促成全球貿易的愈趨自由化，乃係我國經濟發展策略的恆久保障。
三、就WTO的實證觀察言：ECFA當然會帶給臺灣與中國若干產業的貿易利益，對整體經濟成長亦可能有所助益，惟可能助益究竟為何，當然須俟談判內容具體完成後始可估算。從而目前我政府如宣稱任何有助於GDP數據者，似應同時敘明所憑藉估算的前提為何，俾可契合國人知的權利。此外，國人亦應認知ECFA因須互惠開放市場，臺灣若干產業遭致不利影響亦無可規避。從而我政府如何協助相關產業因應衝擊，亦宜儘早說明其中可為或不可為之處。美韓自由貿易協定的簽署，單就美國牛肉進口所引起韓國巨大風暴可為殷鑑。況且ECFA絕非經濟發展的萬靈丹，經濟發展本應憑藉整體產業競爭力。因此，ECFA是否為臺灣經濟發展的必要策略，已頗待詳實辨正，至於欠缺ECFA臺灣經濟發展將邊緣化的論調，應純屬以訛傳訛的敘述。