CEPA與香港產業、經濟空洞化
陳文鴻 香港理工大學中國商業中心
2003年6月香港與中國大陸簽署CEPA，有些學者認為這個協議會成為中國大陸推動兩邊及區域自由貿易協議的一個試驗模式 。亦有學者認為這有助於香港與中國大陸的經濟融合。但幾年發展下來，這些提法似乎都並不準確，關鍵之處是一般論者沒有認真地審查CEPA的源由和具體內容，香港政府公布有關CEPA作用亦是報喜不報憂，以偏蓋全。
CEPA的源由
CEPA作為中國大陸的第一個雙邊自由貿易協議(分別與香港和澳門簽署)，並不代表從屬於中國對外雙邊或區域自由貿易協議的政策範疇，也因此其整體構思、內容和目的，與中國的外貿政策和自由貿易協議政策並不完全相符。這是CEPA與一般性的雙邊或區域自由貿易協議，在性質上有根本性的差別。
從中國大陸的政策範疇來看，CEPA屬於港澳政策，歸國務院港澳辦 (實際上是中共中央港澳小組秘書長)協調，外貿部(或後來的商業部)只是從技術方面參與，將之包裝成與WTO相符的雙邊自由貿易協議，然後向WTO備案。此中有一個轉變過程，從國內的港澳政策轉變為受國際法律監管的涉外經貿政策。理由是中國及港澳同屬WTO成員，WTO要求成員遵守有關條例，包括雙邊或區域自由貿易及最優惠國待遇等規定。
這個轉變過程，實際上制約著原來屬國內政策範疇的CEPA內容，某一程度上擺脫了原來的利益集團的政治遊說和政治利益輸送的束縛；但卻並不完全，且借WTO對服務貿易政策在最優惠國待遇方面較寬鬆的規定，而把利益輸送因素制度化。
CEPA是於2003年出台，原因有二﹕一是香港飽受“非典”(SARS)的打擊；二是特區政策聲望底下，政治狀況不穩。故此CEPA的主要目的，是借對香港的利益輸送來扭轉香港經濟的逆勢，以經濟好轉來穩定政治。雖然提議者是香港總商會(不是特區政府)，採納和推動者是中國大陸政府。因此，與國際上的雙邊自由貿易協議的雙邊性質有所差別，也因此，雙邊互惠的基本條件變成次要或不重要。
從CEPA的初始協議，可以看到幾個根本性的特色：
一是匆匆出台，中國大陸與香港都似乎沒有依國際經驗，按部就班地通過認真的雙邊談判並達成協議。
二是沒有就協議對兩方產生的經貿效果作出調研。因為不需要談判，便沒有需要進行調研，來確定對本地經濟和個別行業的影響，並以此來進行討價還價的談判。由於沒有認真雙方互動的調研，有關CEPA對香港產生的作用的任何估計均缺乏紥實的數據和理據分析，也從來沒有對中國大陸經濟影響的任何估算和公布。
三是CEPA的內容主要屬單邊、單向優惠。在商品範疇屬雙邊互惠，在服務業範疇則主要是中國大陸對香港開放。事實上，香港總商會最初的提議，在商品貿易方面並沒有產地來源證的條款，在服務業貿易方面也只著重中國大陸市場的對香港開放，沒有考慮香港市場同等地對中國大陸開放。只是在政策轉變過程裏，經中國大陸外貿部或商業部加上產地來源的具體規定，最後的標準還是低於國際通行標準。
CEPA的作用
CEPA的目的是為了扭轉香港經濟的逆勢，但實際作用是否與預期相符呢﹖這裏涉及兩個問題﹕
一是由於沒有調查研究，CEPA的具體的經濟作用沒有可靠的估算，因而不易評估。
二是評估主要用的是職位和金額的量化數據，不易衡量對經濟結構、經濟競爭力和經濟動力等的影響。
表一﹕香港特區政府有關CEPA作用的評估
a)、在香港製造的就業機會 / 新職位
截至年底 貨物貿易 服務貿易 個人數計劃 合計
聘用人數 新職位 聘用人數 新職位 聘用人數 新職位 聘用人數 新職位
2004年 1000 1000 1415 1415 19158 19158 21573 21573
2005年 1736 736 4295 2880 17815 -1343 23846 2273
2006年 3319 1583 5877 1582 25742 7929 34938 11092
2007年
及以後 4481 1562 7957 2080 缺 缺 缺 缺
b)、CEPA所引動在香港的資本投資
貨物貿易 服務貿易 合計 (百萬港元)
2004年 不適用 1012 不適用
2005年 103 2094 2197
2006年 202 1733 1935
2007年及之後 239 2406 2645
出處﹕香港立法會工商事務委員會，《內地與香港關於建立更緊密經貿關係的安排》對香港經濟的影響，立法會CB(1)1849/06-07(04) 號文件，2007年6月。
假若把特區政府在2007 年與2005年的評估相比，2005年對新創職位的估算過於樂觀。
表二﹕2005年與2007年評估的差別
貨物貿易新創職位 服務貿易新創職位
2005年報告 2007年報告 2005年報告 2007年報告
2004年 1000 1000 1959 1415
2005年 1280 736 8194 2880
出處﹕香港立法會工商事務委員會 CB(1)1259/04-05(03) 號文件及CB(1)1849/06-07(04)號文件。
總的來說，無論從新創職位和新增投資來說，數額和比例都小，對香港經濟的作用輕微。
當中主要的作用在於兩個方面﹕
一是消費需求。實際上是反映出自由行帶來中國大陸遊客猛增形成的消費。自由行一般被視作CEPA的組成。事實上，國際上的雙邊或區域自由貿易協議，並不一定加上類似自由行的安排。自由行的出現反映著中國大陸居民海外旅行的限制 (包括中國大陸與香港雙方的限制)，即使沒有CEPA亦可單獨推行。從統計數據來看，自由行的作用是抵銷了香港本地消費需求下跌的部分，從而挽回香港市場的氣氛。
二是信心作用。香港朝野因CEPA形成一種心態或期望，認定中國大陸必然千方百計地給香港特殊優惠，照顧香港，從而使香港經濟必然不會受到內外因素帶來的衰退打擊。這有助於穩定民心，促進投資和消費，或至少不會因經濟不佳形成恐慌。
至於金融方面，中國大陸資金循公開或其他渠道到香港，中國大陸企業到香港上市等都不屬CEPA的範疇，而是中國大陸對香港政策，不受WTO體制監管和制約。
CEPA對香港經濟結構困難的影響
香港經濟結構的轉變，始自香港製造業北移至珠江三角汌。2003年的經濟困難，亦主要反映在此之前製造業北移，產業空洞化的問題。CEPA的出現，從扭轉香港經濟逆勢的目的來看，屬於結構問題的後果，不是原因。
香港經濟結構轉變引發的經濟性問題，關鍵不在於製造業北移，而在於香港內部的投資問題。
以1995年與1985年相比，香港製造業人口減少了近40多萬人，佔本地就業比例，從1/3 減至12.9%，佔GDP比重也由21.3%減至3.7%。其間以2003年數據來看，香港企業在中國大陸(廣東地區)僱用職工人數為979萬人。在生產效率上，香港與北移企業相差不大，但成本稅收各方面都遠為低下。因此按職工人均計，企業經營的利潤更高。一方面，工業規模比起香港製造業北移之前至少擴張10倍。另方面，利潤率更高，對港商企業，對香港(利潤回調)帶來龐大的經濟利益。
香港製造業北移，帶來對香港生產性服務業的擴張，以運輸倉庫及通訊業而言，10年間(85年至95年)就業人數上升近一倍。增8萬人，佔GDP比重從7.7%升至9.4%。進出口貿易亦然，香港的經濟從製造業出口轉型為轉口為主、服務業為主。香港的經濟擴展至珠三角，所謂前店後廠，實際上是生產與服務結合的跨境體系。由於專業化分工，珠三角空間廣大和高利潤率帶來的龐大資金，實際上大有條件急速升級換代，進一步提升競爭力，擴大國際市場佔有率。
香港的問題出在對整個跨境生產體系投資不足，資金外移至體系以外，集中於房地產和金融，同時抬高了香港的生產、生活成本水平，97年回歸前的資金泡沫便是明顯的效果。
香港的生產性服務在97年前後達到高峰，自此之後與整體經濟一起便走上低增長，以至負增長的階段。主因在於香港及企業投資不足，跨境體系十多二十年除了數量擴張外沒有發展水平的提升。結果在珠江三角洲，中國大陸本地企業和其他外商企業的投資下，出現急速的進口替代，香港本身的高成本更助長了進口替代的步伐。事實上，97年亞洲金融危機，只是更凸顯出香港跨境體系和由此而來的結構問題﹕生產性服務與出口訂單生產兩個部分同時被進口替代，從而使1997年後香港出現嚴重的經濟增長問題。由此而需要中國大陸用CEPA來拯救。
但一如上述，CEPA的作用輕微，結果是既未有扭轉跨境體系趨於崩潰、萎縮的趨勢，也未能帶動香港新產業的發展、結構的良性轉型。CEPA基本上屬於失敗。
表三﹕香港主要行業的增加值現價變化
2003年 2007年 (單位﹕億港元)
金融服務 1479 3020
入境旅遊 195 400
進出口貿易 2480 3172
物流 585 711
專業及其他工商業支援服務 1240 1709
合計 5979 9012
佔GDP比重 50.2% 58.1%
出處﹕香港特區政府統計處。
至於CEPA協議之後的多個補充協議，重心在於服務業，但同樣地屬於偏於單向開放，並不對等。而且更重要的是，整個思路與製造業外移一樣，側重於投資者利益。製造業外移是資金外流、生產外移、職工留在香港，形成結構性失業。現時推動的服務業外移，同樣是資金外流、業務外流、專業人才外流。這與製造業外移不同，不會帶動生產性服務的擴張發展。雖然服務業的本地因素頗強，且有制度性障礙，不像加工業那樣流動，外移不易，外移的步代會相對緩慢。但是香港產業空洞化從製造業伸延至生產性服務、服務出口 (如旅遊規模，比例又小)，香港整體經濟似乎正在走上萎縮之路。這不是CEPA的作用，但是CEPA沒有扭轉逆勢，且在服務業方面增加外移因素，實際上是雪上加霜，把香港的產業空洞化鎖定 (lock-in)。